土地批给合同因未按期开发土地而失效 承批人不服诉诸终审法院败诉 

2015年3月30日，行政长官批示以未在合同订定的期限内履行利用土地的义务为由，宣告一幅面积2196平方米，位於氹仔岛北安填海区兴龙街4a地段的土地的租赁批给合同失效。

承批人德兴盛发展有限公司不服，向中级法院提起撤销性司法上诉。中级法院於2017年3月2日作出合议庭裁判，裁定司法上诉败诉。

德兴盛发展有限公司向终审法院提起上诉，认为：被上诉裁判未审理被上诉行为存有的瑕疵；被上诉裁判没有认定导致的土地利用迟延的若干不可抗力的情况；相关合同当时所适用的是旧《土地法》，而不是如被上诉裁判所认为的新《土地法》，根据旧《土地法》及批给合同的规定，应首先科处罚款，而绝不能立即宣告批给失效；被上诉行为违反合法性原则、平等原则、适度原则、善意原则等。

关於失效之宣告应适用哪部法律，是新《土地法》还是旧《土地法》，能否直接宣告合同失效。终审法院合议庭审议後认为：虽然《民法典》中有关於法律在时间上适用的一般规定，但当立法者对这个问题有特别规定时，优先适用特别规定。根据新《土地法》第215条的规定，在所有涉及到承批人权利和义务的问题上，首先适用双方当事人的约定。批给合同中没有约定的，补充适用新法。也就是说，当未能在合同期间内按照合同规定完成土地的利用时，又或者，若合同未有规定，则在新《土地法》第104条第3款所规定的150日期间届满之後，不管是否曾经科处罚款，临时批给均告失效。换言之，在新《土地法》中，可以因未能在合同期间内按照合同规定完成土地的利用宣告失效，或者在第104条第3款所规定的150日期间届满之後宣告失效，不论是否曾经科处罚款。总而言之，对因未能在合同订定的期间及按合同的规定完成土地利用而宣告失效的情况，适用新法而不是如上诉人所主张的旧法。

关於违反内部文件或传阅文件。上诉人认为，被上诉合议庭裁判认定被上诉行为不存在事实前提错误的裁定不正确，因为对上诉人行为严重程度进行分级的意见书及报告书将相关行为定性最严重级别，而根据第095/DSODEP/2010号报告书所订定的标准，本应视为次严重情况。

终审法院合议庭认为：第095/DSODEP/2010号报告书仅仅是工务局的内部文件，因而上诉人不能推论出被上诉行政行为未遵守上述文件，并以此作为被上诉行政行为沾有任何瑕疵的理由。行政行为不能违反现行法律及规章，但工务局内部文件不具有同等等级效力。

关於不可抗力的情况。上诉人认为，被上诉裁判没有认定因全球经济衰退、SARS疫情爆发、亚洲金融危机、澳门社会经济环境变化、本地产业向中国内地以及邻近国家转移，以及博彩业开放造成劳动力短缺而导致的土地利用迟延，属於不可抗力的情况，故存在错误。

终审法院合议庭认为：被上诉裁判没有认定存在阻碍上诉人在合同规定的期限内利用土地的不可抗力情况，是正确的裁定。批给合同是1998年订立的，应於48个月内，也就是2002年7月21日之前，利用相关土地。亚洲金融危机1997年始於泰国，1998年时已经存在，然而这并没有阻止上诉人於1998年接受上述批给。另一方面，由常识可知，1997年的金融危机对某些国家和地区的影响超过对其他国家和地区的影响。具体到澳门，不动产领域受到了影响，但本案的批给目的在於兴建自用的工业楼宇和货仓，看不出在上述危机和上诉人无法利用土地之间存在任何因果关系。SARS於2002年11月在香港出现（当时相关土地应该已被利用），从2003年才开始产生影响。总之，合同应予切实履行属於一般性原则。几乎所有合同都涉及风险，而风险由立约人承担。只有在例外情况下才应当容许受影响的一方当事人解除或变更合同。

此外，终审法院合议庭对上诉人提出的其他问题也逐一进行了审理，认为上诉人提出的理由均不成立。裁定上诉败诉。

参阅终审法院第38/2017号的合议庭裁判。

终审法院院长办公室

2018年4月12日