澳门廉署发表《关於益隆炮竹厂土地置换事件的调查报告》

　　 廉政公署发表《关於益隆炮竹厂土地置换事件的调查报告》，认为2001年特区政府和圣母湾发展股份有限公司签署的土地置换《承诺书》不符合旧《土地法》有关规定，圣母湾公司对益隆炮竹厂的大部分土地并不享有任何权利，该换地协议无效，特区政府不对圣母湾公司或其他任何公司存有批给或承诺批给土地的负担，即不存在所谓“地债”问题。

　　运输工务司司长去年8月10日致函廉署，把涉及益隆炮竹厂换地事件的档案送交署方调查，廉政专员收到上述文件并作初步分析後，批示决定就事件展开调查，以厘清当中涉及的程序及决定的合法性和合理性。

　　廉署在调查中发现，益隆炮竹厂占地面积28,340平方米，其中21,668平方米的土地由澳葡政府於1950年代向原炮竹厂两位经营人以租赁方式批出，以便和经营人拥有的1,655平方米私家地及其他土地一并利用，经营炮竹厂业务。至上世纪80年代，益隆炮竹厂已基本处於停运状态，澳葡政府於1986年根据法律规定宣告解除上述批地合同和批给失效。及後，厂内的私家地业权被转让，澳葡政府也先後多次接获以益隆炮竹厂地段权利人名义提出的兴建商住楼宇或置换其他土地的申请，但一直未达成协议。此外，有关业权人与政府因氹仔BT27地段溢价金问题引起纠纷。至2000年中，经检察长建议，有关溢价金问题透过正处理中的炮竹厂换地案卷解决。

　　同年，工务局经多次磋商後与炮竹厂地段权利人就有关置换土地达成共识，并於2001年1月10日，由工务局局长代表特区政府与圣母湾公司代表签署土地置换《承诺书》，特区政府承诺向圣母湾公司批给氹仔望德圣母湾一幅面积为152,073平方米的土地，圣母湾公司亦承诺将构成整个益隆炮竹厂的全部土地在不带任何负担的情况下转让予特区政府。2002年3月，圣母湾公司获特区政府批准把望德圣母湾土地分割成两幅分别为99,000平方米和53,073平方米的土地，并把前者作价港币5亿元，转让给信德娱乐服务股份有限公司以兴建酒店。2006年，信德公司声明放弃上述土地中的18,344平方米面积，以换取特区政府用租赁制度和豁免公开竞投的方式批给一幅位於外港新填海区面积相若的土地兴建酒店和住宅。

　　按廉署分析，上述《承诺书》乃是次置换益隆炮竹厂土地最重要及最核心的文件，然而，其签订的方式及内容明显违反了“合法性原则”。根据旧《土地法》规定，工务局局长并无法定权限或获法定授权以租赁方式批出土地，因此该《承诺书》不符合法律所规定的处置特区土地的权限要件；《承诺书》自2001年签署之後，从未在《澳门特别行政区公报》上刊登，不符合旧《土地法》所规定的处置特区土地的形式要件；《承诺书》及相关卷宗并未送交土地委员会讨论和发表意见，不符合旧《土地法》所规定的处置特区土地的程序要件。

　　另外，根据附於《承诺书》的地籍图显示，当中最主要及最核心的地块是澳葡政府以租赁方式批出用作经营益隆炮竹厂的21,668平方米土地，但1986年时该土地已根据批示宣告批给失效。圣母湾公司在回覆公署查询时表示，有关批给失效後政府并未展开收回土地的程序。

　　但廉署发现《承诺书》附件2中的地籍图清楚标示了组成益隆炮竹厂的土地性质，且认为土地所有权不会因政府是否展开收回程序而改变。廉署认为，在《承诺书》签署时，圣母湾公司除持有的1,655平方米的私家地外，无权对益隆炮竹厂内的其他26,685平方米土地作出处分，更无权承诺将构成整个炮竹厂的全部土地在不带任何负担的情况下转让予特区政府，因此《承诺书》的内容根本无法落实也从未落实，特区政府无需要亦无可能从该公司手上取得本身属於国有土地的益隆炮竹厂其他土地，《承诺书》在法律上属“标的不能”。

　　廉署调查发现，《承诺书》中所确定的益隆炮竹厂土地价值，不仅包括私家地及长期租借地，也包括了已交还政府的租赁地及无主地等整个炮竹厂土地的价值，并且将有关的国有土地价值在溢价金中作出扣减，明显违反了旧《土地法》的“给付的平等”原则，导致公共利益受损。廉署指出，工务部门在管理特区土地资源时，遵循“合法性原则”是最基本的底线，“依法办事”是最基本的要求。在此次换地事件，工务部门负有不可推卸的责任。

　　廉署还认为，《行政程序法典》规定行政当局在作出行政行为时有“说明理由之义务”，行政行为不仅要“依法”，而且要“有理有据”。但是在益隆炮竹厂土地置换过程中，工务部门在改变向BT27地段承批人退还溢价金的金额、变更益隆炮竹厂土地价值的计算方式、提高望德圣母湾住宅实用地积比率等重要决定时，并未说明标准或理据，难以避免公众对行政行为是否公平公正产生猜疑，从而影响特区政府施政的威信。

　　廉署在调查报告中还指出，文化局在开展益隆炮竹厂的保育工作时，承担了澳门币500多万元的修复及整治费用，但并未看到局方垫支而非由“业权人”出资的理据，也未见局方依法向“业权人”追讨有关的费用。虽然文化局向廉署表示益隆炮竹厂未具条件优先列入启动评定程序，但是从文化局出资保育的做法看来，展开益隆炮竹厂的文物评定程序不仅有必要性，而且有一定的迫切性。有关益隆炮竹厂业权的争议不应该成为启动评定程序的障碍，现行的《文化遗产保护法》已经对如何解决被评定或待评定不动产的业权问题作出了制度上的规范，如果严格按照法律的规定保育及评定益隆炮竹厂，相信能够取得事半功倍的效果。

　　廉署建议，特区政府的相关部门应认真研究及妥善处理因益隆炮竹厂换地协议无效而产生的後续问题、氹仔BT27地段溢价金纠纷及信德公司的土地批给等问题。廉署已把报告呈交行政长官参阅。有关报告全文，可於廉政公署网页下载。