廉署公布关於贸促局审批“重大投资移民”和“技术移民” 的调查报告
廉政公署公布《贸易投资促进局审批“重大投资移民”和“技术移民”的调查报告》，指出贸易投资促进局在审批“重大投资移民”申请时，欠缺严谨的审批及查核机制、部分获批项目投资金额过低或过於侧重不动产投资；在审批“技术移民”申请时，存在审批标准欠缺严谨、申请人长期不在澳门以及透过虚假聘用取得临时居留等问题。
廉署表示，由於近年不断收到与“重大投资移民”和“技术移民”有关的举报和投诉，有迹象显示相关政策在制度和实施层面皆存在问题，所以廉政专员批示就贸促局审批“重大投资移民”和“技术移民”的内部程序进行专案调查。
“重大投资移民”和“技术移民”的审批情况
按照第3/2005号行政法规《投资者、管理人员及具特别资格技术人员临时居留制度》，非本地居民可以透过作出“重大投资”，或以受聘为管理人员或特别技术人员的方式申请临时居留，即一般俗称的“重大投资移民”和“技术移民”。除了申请人外，其配偶、有事实婚关系的人、未成年子女也可以同时申请临时居留。当申请人及其家团成员在澳临时居留满七年，根据相关法律的规定，有条件申请成为澳门永久性居民。
根据贸促局网站上的资料，在2008年至2017年，该局共收到“重大投资移民”申请574宗，经审查後批准186宗，获批准临时居留的人数为410人；同期，贸促局共收到“技术移民”申请5,039宗，经审查後批准3,296宗，获批准临时居留的人数为5,376人。
“重大投资移民”审批中存在的问题
虽然贸促局已透过引入计分制优化审批“重大投资移民”个案的程序，并提升了最低投资金额参考值，但廉署调查发现，贸促局在审批时，对投资项目涉及的金额和落实情况欠缺严谨的审批及查核机制，主要表现於以下几个方面：
（一）部分“重大投资移民”项目投资金额过低
顾名思义，“重大投资移民”的申请人必须在作出“重大投资”後方可获得临时居留许可，其中或者投资的领域比较重要，或者投资的金额比较庞大，二者居其一方可称为“重大投资”。但在调查中，廉署发现不少获批临时居留的个案不符合有关标准。
虽然第3/2005号行政法规并未对“重大投资移民”的最低投资金额作出明确规範，但在2015年之前贸促局内部一直参照“购置不动产”而申请临时居留的金额，即澳门币150万元。然而，据贸促局提供的资料，从2008年至2017年首次获批临时居留的186宗个案中，有28宗个案的申请人报称的投资金额低於澳门币150万元，占总数15.07%。
廉署认为，虽然投资所产生的社会及经济效益不能单纯以金额的高低来衡量，但是贸促局在2015年11月将最低投资金额参考值提升至澳门币1,300万元之前，获批“重大投资移民”项目的投资金额普遍偏低，涉及的投资领域多数是餐饮、旅游、贸易、建筑等传统行业，项目未能充分体现投资的“重大”之处，难以达到促进澳门经济发展及产业多元化的立法原意。
贸促局在审批“重大投资移民”的申请时，投资金额的计算包括购买或租赁物业的投资以及营运场所装修等费用。由於项目的投资金额普遍偏低，而且澳门不动产售价和租金相对较高，因此在“重大投资移民”项目的投资金额中，与不动产相关的资金通常占据了相当大的比重。在2008年至2017年的186宗“重大投资移民”个案中，有11宗公司的经营业务包含“房地产投资及物业开发”或类似的项目，甚至还有一宗个案，相关公司所申报的经营业务仅为“物业投资”。
根据第3/2005号行政法规的规定，“重大投资移民”包括作出“重大投资”或以“重大投资计划”申请临时居留两种情况。廉署调查发现，有人在首次申请时先递交一份所谓的“投资计划”并获批准临时居留，然後在续期时为营造落实投资计划的假象，提交以公司名义购置的不动产物业登记证明，利用贸促局在审批时注重不动产投资的做法，以虚假的投资项目骗取临时居留许可。
特区政府於2007年4月3日颁布第7/2007号行政法规，中止了透过购置不动产申请临时居留的规定。廉署认为，从查获的个案可以看出，不排除有人将购买不动产包装成重大投资项目，“假投资、真置业”，最终目的是取得澳门的居留权。因此，贸促局不能仅因申请人购置了不动产便视为重大投资，否则“重大投资移民”变相成为购买不动产移民，不仅偏离吸引重大外来投资的立法原意，而且与特区政府调控楼市的政策背道而驰。
（三）欠缺严谨的审批及查核机制
按照贸促局的要求，“重大投资移民”的申请人需提供公司的商业登记、营业准照、财务报表、缴税证明等文件，以及已投资的金额、公司的营业额等证明。但是，对於申请人所提交的文件，贸促局一般只作形式上的审查，没有认真考究文件的真伪及求证事实的真相，亦没有派员到申请人报称的公司营运地点进行核实。
在调查中，廉署发现存在申请人报称的公司实际没有运营或停止运营、报称的公司地址丢空多时或挪作他用、报称的公司电话无人接听或停止服务、网上无法查到报称公司的任何信息等情况。对此，贸促局曾表示该局仅是一个行政部门，并没有稽查和执法的权限，难以进行全面查证。然而，廉署认为，作为负责审查“重大投资移民”申请及建议批准的部门，贸促局实有责任核实申请文件的真伪及对项目的落实进行巡查，因为这是申请应否获批的前提，也是公共部门必须担当的义务。
“技术移民”审批中存在的问题
廉署调查发现，贸促局在审批“技术移民”申请时，存在审批标准欠缺严谨、申请人长期不在澳门等问题，而且出现透过虚假聘用取得临时居留许可的情况。
（一）“技术移民”的审批标准欠缺严谨
根据第3/2005号行政法规，“技术移民”包含管理人员及具备特别资格的技术人员两类人员，有关申请获批的前提条件是所具备的学历、专业资格及经验被视为特别有利於澳门。经廉署调查後，发现存有“技术移民”的申请人欠缺专业学历、专业背景与工作职位不符，又或从事的职业非属管理或专业技术性质等情况。
廉署在调查中发现，有的申请人在公司担任的职务存疑，有的申请人欠缺高等教育学历，有的申请人只列举自己过往的工作经验，但并未提交任何证明文件，贸促局在未加核实的情况下，便在意见书中直接引用申请人自称的工作经验及年资，并以此作为建议批准“技术移民”申请的依据。
对於存在申请人从事的职业不属於“专才”範围的情况，廉署认为不应该批准其“技术移民”的申请，否则将会模糊管理人员及专业技术人员与外地雇员两者之间的界线，背离透过“技术移民”为澳门吸引专业管理及技术人才的初衷。
（二）“技术移民”申请人长期不在澳门
廉署曾分析600多个“技术移民”申请人的出入境资料，发现逾100人在获批临时居留後长期不在澳门，或每年留澳时间很短，当中有人每年留澳时间不足10天。经深入调查发现，当中存在申请人实际工作与获批职位不符、从事的工作与澳门无关等情况。
贸促局内部法律意见认为，现行法律推定澳门居民身份证持有人在澳门通常居住，且投资居留法并没有将申请人留澳期间作为“技术移民”申请的审批要件，因此在处理临时居留的续期申请时，不会审查申请人是否在澳居留及居留时间的长短。
廉署认为，“技术移民”的申请人应身在澳门，服务於澳门的企业和机构。如果申请人能够身处外地为澳门企业工作，则普通的工作聘用已经可以达到目标，无必要申请澳门的临时居留。“技术移民”申请人长期不在澳门，有违吸引专业管理及技术人员促进澳门经济及社会发展的立法原意。
（三）通过虚假聘用取得临时居留
廉署在调查中发现，有“技术移民”申请人涉嫌透过虚假的聘用关系，骗取临时居留许可。例如有申请人长年不在澳门，却从经营状况不佳的公司每月收取丰厚的薪金，涉嫌虚构职位及雇傭关系。
廉署认为，贸促局在审批“技术移民”的申请或续期时，应该不难发现有的个案存在虚假聘用的疑点，因此需要对可能出现的违法行为保持高度警觉，对於有怀疑的个案及时作出跟进，必要时可求助於具刑事侦查权限的部门，调查是否存在“伪专才”、“假聘用”的情况，确保“技术移民”法律制度不会被滥用。
廉署报告的结论和建议
廉署表示，此次就贸促局审批“重大投资移民”和“技术移民”进行专案调查，目的是审视行政程序及部门操作中存在的问题，以促进相关制度的完善。总结调查的结果，认为以下三点值得相关部门注意：
（一）及时修法堵塞制度层面的漏洞
廉署留意到，近年特区政府的“重大投资移民”和“技术移民”政策日趋严谨、审批更加严格，贸促局也加强了对有疑问个案的分析和调查。但是，仅靠收紧政策和强化审批，无法从根本上堵塞制度层面的漏洞。廉署认为，“重大投资移民”和“技术移民”的法律制度实施至今已超过10年，特区政府应全面检视制度的构思及落实情况，对於法规中存在的问题或不合时宜的规定，尽早作出修改和完善。
（二）程序透明减少不规则情况的发生
廉署表示，公众对“重大投资移民”和“技术移民”缺乏了解，多年来贸促局也很少主动在澳门进行宣传。廉署认为，贸促局在审批“重大投资移民”和“技术移民”申请时应严格把关，但不代表可以将政策和相关的资讯“收收埋埋”，否则难以实现吸引外来资金及人才的目标。只有最大限度确保申请程序和审批结果的公开透明，才能防止审批过程中出现不规则甚至违法情况。
（三）优化制度吸引人才来澳发展
目前周边地区正在上演“抢人大战”，为吸引人才各出奇谋。澳门应利用并优化现有的“技术移民”政策，使引入外地专才与培养本地人才产生协同效应。廉署认为，不能因为现在“技术移民”审批中存在一些问题，便质疑制度的成效甚至否定制度的意义，因噎废食或是“斩脚趾避沙虫”；澳门的发展不能排斥引入外地专才，在人才政策方面抱着故步自封或是“塘水滚塘鱼”的态度，无异於主动放弃自身的竞争力。
廉署建议，贸促局应对“重大投资移民”和“技术移民”的审批程序加以完善，建立相关个案的查核机制，以及做好相关政策的宣传工作，及时公布审批的标准及结果，特区政府亦应适时修订第3/2005号行政法规，完善相关法律制度。
报告全文，可登入廉署网页下载。